بلدیه در ترکیه
ذخیره مقاله با فرمت پی دی اف
بلدیّه یا همان شهرداری، واژه‌ای در
ترکی،
عربی،
فارسی و دیگر زبان‌های سرزمین‌های اسلامی برای تشکیلات نوین اداره شهر از نوع اروپایی آن، در مقابل شکل‌های متقدم سازمان شهری در
اسلام می‌باشد؛ در این مقاله، به تشکیلات بلدیه در
کشور ترکیه از گذشته تا تحولات نوین آن پرداخته می‌شود.
بلدیّه (شهرداری)، واژه‌ای در
ترکی،
عربی،
فارسی و دیگر زبان‌های سرزمین‌های اسلامی برای تشکیلات نوین اداره شهر از نوع اروپایی آن، در مقابل شکل‌های متقدم سازمان شهری در
اسلام. این
اصطلاح، ابتدا در
ترکیه، که نهادها و خدمات شهری به شیوه غربی به صورت بخشی از «تنظیمات» وارد شد، پدید آمد.
ظاهراً
سلطان محمود دوم، نخستین اقدامات را به منظور ایجاد سازمانی نوین برای اداره شهر انجام داد.
در ۱۲۴۲ دفتر نظارتی به نام «احتساب» تشکیل شد که قسمتی از وظایف بازرسی بازارها، اوزان و مقادیر، و جز آن را (که قبلاً بر عهده طبقه «
علما» بود) برعهده داشت.
در ۱۲۴۵، به منظور متمرکز کردن همین امور و پایان بخشیدن به
تسامح امامان، نظام «مختار» در محلّه‌های
استانبول برقرار شد. تا آن زمان، مختارها یا کدخدایانی در روستاها وجود داشتند، ولی در شهر‌ها مسئولیت نگهداری دفترهای موالید ذکور و ثبت نقل و انتقالات و نظایر آن برعهده قاضی‌ها و نُوّاب ایشان یا امام‌ها بود و هیئتی از ریش سفیدان برای کمک به مختار تشکیل می‌شد؛ بعداً این نظام در دیگر شهرهای
عثمانی نیز به وجود آمد.
در ۱۲۴۷ منصب امین شهر (شهرْ امینی)، که از زمان
فتح قسطنطنیه به دست عثمانیان وجود داشت، منسوخ شد، و برخی از وظایف آن به اداره تازه تأسیس «ابنیه خاصّه» منتقل گردید (لطفی، ج ۳، ص ۱۶۵)
(تقویم وقایع، ج ۷، ص ۱۲۴۷، ش ۲).
در ۱۲۷۱ نهاد «شهرْ امانتی» استانبول ایجاد شد که علی رغم نامش، شباهت چندانی به نهاد پیشین (شهر امینی: امینِ‌شهر) نداشت، بلکه بیش‌تر با prإfecture de la ville فرانسوی مطابقت می‌کرد و وظیفه اصلیش نظارت بر بازارها، قیمت‌ها و غیره بود. اما تغییر نام ظاهراً اثر فوری اندکی داشت. ازین‌رو، چند ماه بعد شورای عالی اصلاحات تصمیم دیگری دایر بر ایجاد انجمن شهر اتخاذ کرد. وظیفه انجمن، تهیه گزارش درباره سازمان، قوانین و نحوه عمل شهرداری‌ها در
اروپا، و تقدیم پیشنهادهایی به باب عالی بود.
با توسعه منافع مالی و بازرگانی در استانبول، محله‌های جدید با بناها، مجموعه‌های مسکونی، دکان‌ها و مسافرخانه‌هایی به اسلوب اروپایی در غَلَطه و بیگ اوغلو (پِرا) به وجود آمد و تعداد درشکه‌ها، رو به افزایش نهاد. در پی آن، سکنه اروپایی و متجدّدان محلی، خواهان ایجاد جاده‌های مناسب و سنگفرش، نظافت و روشنایی خیابان‌ها، فاضلاب و لوله‌کشی آب شدند. در زمان جنگ‌های کریمه، حضور گروه‌های بزرگی از نیروهای متّحدان غربی در استانبول، انگیزه و فوریّتی تازه به این خواست‌ها بخشید، و در مرحله جدید اصلاحات (آغاز: ۱۲۷۰/۱۸۵۴)، به مسائل سازمان و خدمات شهری در
پایتخت توجه شد
و ایجاد منصب ریاست شهر زیر نظر وزارت جدیدالتأسیس بازرگانی بدین منظور بود که با استقرار دستگاه اروپایی مناسبی، تا حدّی نیازی واقعی را برآورده سازند. دوره انجمن شهر نیز چهار سال ادامه داشت و توصیه‌های عمده آن عبارت بود از سنگفرش کردن و تعریض خیابان‌ها، تعبیه فاضلاب، لوله‌کشی آب، نظارت منظّم بر نظافت خیابان‌ها و روشنایی آنها، پیش بینی بودجه جداگانه برای بلدیه، برقراری مالیاتی برای خدمات شهری، و تعیین کمیسیونی برای اجرای قوانین و مقررات بلدیه (مَضبَطَه ۲۷صفر ۱۲۷۴).
در ۱۲۷۴، شورای عالی این توصیه‌ها را پذیرفت، اما اجرای آنها را موقتاً به یک شهرداری آزمایشی، که بنا بود در بیگ اوغلو و غلطه تشکیل شود، محدود کرد که آن را ناحیه ششم نامیدند
(مضبطه ۲۱ ربیع الاول ۱۲۷۴). با وجود نیاز شدید به خدمات شهری و بهبود بخشیدن به آن، تأمین هزینه آن نمی‌بایست بر خزانه دولت تحمیل می‌شد، بدین سبب از سکنه شهر عوارض ویژه‌ای گرفته می‌شد. چون اِعمال نظام جدید در آنِ واحد بر سراسر استانبول غیرعملی می‌نمود، مقرّر شد که کار از بیگ اوغلو و غلطه آغاز شود، زیرا در این ناحیه املاک و بناهای زیبایی وجود داشت و ساکنان برای پذیرفتن هزینه نهادهای شهری آمادگی داشتند. هنگامی که این نمونه، مزایای این نهاد را آشکار می‌ساخت شرایط مناسب برای تعمیم آنها فراهم می‌آمد.
آیین نامه و وظایف شهرداری ناحیه ششم، که به ناحیه نمونه نیز معروف بود، طی «اراده» مورخ ۲۴
شوّال ۱۲۷۴ مشخص گردید. شورای بلدیه متشکل از رئیس و دوازده عضو بود که جملگی با «اراده» ملوکانه منصوب می‌شدند. دوران خدمت رئیس نامعین، و مدت عضویت اعضا سه سال بود، و اعضا حقوق دریافت نمی‌کردند. حوزه مسئولیّت شورا «تمام آنچه راجع به نظافت و رفاه عمومی باشد» تعریف شده بود، شامل کارهای عمرانی، بازرسی و نظارت بر مواد خوراکی، قیمت‌ها، اوزان و مقادیر و مکان‌های عمومی. ضمناً شورا حق ارزیابی املاک، تعیین و دریافت عوارض و مالیات‌ها، استقراض در محدوده‌ای مشخّص، و نیز مصادره
اموال را در بعضی موارد داشت. رئیس موظّف بود که بودجه را برای بحث و وارسی به شورا، و سپس برای تأیید به باب عالی تقدیم کند و بودجه بدون تأیید اعتبار نداشت.
اقدامات ۱۲۷۱ تا ۱۲۷۴ گرچه متضمن پذیرش برخی تکالیف جدید درباره شهر و تعهد انجام آنها بود، بسختی می‌تواند به منزله رهیافتی به مفاهیم اروپایی نهادهای شهری شمرده شود. هنوز هم شهر به مثابه شخصیتی حقوقی شناخته نشده بود، آنچه به وجود آمد تشکیلات اداری جدیدی بود که به فرمان سلطان ایجاد می‌شد و در برابر وی مسئول بود و وظایفی مشخص و محدود و مقداری استقلال مالی داشت. ظاهراً شورای شهری از نوع ناحیه ششم کارهای مفیدی انجام داده بود. با وجود این، لطفی افندی، مورّخ رسمی، آن را به شدیدترین لحنی محکوم کرده است.
نهضت ایجاد و توسعه خدمات شهری به سبک غرب ادامه یافت. در ۱۲۸۵، به منظور تعمیم نظام شورایی به بقیّه چهارده ناحیه استانبول، آیین نامه‌ای صادر، و مقرّر شد که هر ناحیه دارای هیئتی مرکب از هشت تا دوازده عضو باشد و اعضا از میان خود رئیسی انتخاب کنند و برای تمام استانبول، دو شورا تشکیل شود؛ یکی شورای عمومی، دیگری شورای مدیریت یا شش عضو، که دولت آنها را منصوب و حقوقشان را پرداخت می‌کرد. این دو هیئت زیرنظر مدیر شهر (امین شهر)، که از مأموران دولتی بود، وظیفه خود را انجام می‌دادند.
در ۱۲۹۳ـ۱۲۹۴، درپی نهضت مشروطه خواهی، آیین نامه‌های جدیدی برای استانبول و شهرهای ایالتی صادر شد که در واقع ترکیب جدیدی از همان آیین نامه قبلی بود. شاید مهمترین نوآوری در آیین نامه جدید آن بود که قانون‌گذار، دولت عثمانی بود، نه بابِ‌عالی. اما جنگ‌ها و بحران‌های بعدی باعث شد که این نیز مانند قوانین پیشین بی اثر شود. یک
استثنا از این قاعده جزایر شاه‌زادگان (در ترکی: قزل آده لر: جزایر سرخ) یا ناحیه هفتم بود.
سرانجام، آیین نامه جدید و واقع بینانه‌تری در ۱۲۹۶ انتشار یافت که بتدریج به آن عمل شد. به موجب این آیین نامه، شهر به ده ناحیه تقسیم و دستگاه‌های دست و پاگیر شوراها و هیئت‌ها، لغو شد و آنچه باقی ماند، شورای انتصابی مدیریت بود که به رئیس بلدیه کمک می‌کرد، و مدیری انتصابی از سوی دولت برای هر یک از ده ناحیه این نظام تا ۱۳۲۶/ ۱۹۰۸ برپا بود.
در ایالات نیز قدرت قبلی اعیان و کدخدای شهر
منسوخ شده بود. نظام انتخاب «مختار» که محمود دوم آغاز کرده بود، در بسیاری از شهرهای بزرگ اعمال شد، و «قانون ولایتِ» ۱۲۸۱ مقرّرات انتخاب آنها را تعیین کرد. در این قانون استقرار شوراهای شهری در شهرهای ایالتی برمبنای خطوط کلی مصرّح در قانون استانبول پیش بینی شد، اما درباره اقدام برای تحقق آن، شواهدی وجود ندارد. با این حال، درباره اجرای بخش‌هایی از قانون بلدیه‌های ولایات مورخ ۱۲۹۴/۱۸۷۷، ظاهراً کوشش‌هایی شد.
پس از جنبش «ترک‌های جوان»، برای برقراری نهادهای شهری مردمی کوشش شد. قانون ۱۲۹۳، با اصلاحاتی احیا، و برای به کار بستن آن کوششی جدّی به کار رفت، اما تجربه چندان موفقی نبود. مأموران هیئت‌های ناحیه‌ها پرشور ولی بی‌تجربه بودند، و میان ناحیه‌ها در زمینه اهداف مشترک همکاریِ چندانی وجود نداشت. سرانجام در ۱۳۲۸/۱۹۱۲ قانونی جدید این نظام را برانداخت، و به جای آن سازمان واحدی با نُه شعبه در استانبول به وجود آمد که رئیس هر شعبه، مدیری دولتی بود. مجمعی عمومی مرکب از ۵۴ عضو، به رئیس بلدیه کمک می‌کرد و دولت جدید به نظام حکومتی متمرکزتری گرایش داشت. با وجود مشکلات بسیار، ترک‌های جوان در بهبود امکانات استانبول به پیشرفت‌های مهمی دست یافتند.
نخستین اقدام دولت جمهوری در مورد بلدیه‌ها، قانون ۲۷ بهمن ۱۳۰۲/ ۱۶ فوریه ۱۹۲۴ بود که به موجب آن یک بلدیّه در
آنکارا تشکیل شد.
اساسنامه آن به‌طور کلی مشابه اساسنامه استانبول با تغییراتی، عموماً در جهت تحدید استقلال بلدیه در امور مالی و امنیتی و قرار دادن آن تحت نظارت دقیق‌تر وزارت
کشور بود.
در ۱۴
فروردین ۱۳۰۹/ ۳ آوریل ۱۹۳۰، قانون جدیدی برای بلدیه‌ها به تصویب رسید
عناوین قدیمیِ شهر امانتی و شهر امینی منسوخ شد و بلدیه و رئیس بلدیه جای آنها را گرفت. در زمان
سلطان عبدالحمید، شخص واحدی هم رئیس بلدیه هم والی استانبول بود، (اما) به موجب قانون ۱۳۲۷/۱۹۰۹، ترک‌های جوان رسماً بلدیه را از استانداری جدا کردند. قانون جدید مقرّر کرد که فقط در استانبول منصب رئیس بلدیه با منصب والی یکی گردد، ولی تشکیلات ولایت و بلدیّه مجزّا باقی بماند. براساس قانون، بلدیه‌ها، مانند روستاها، دارای شخصیت حقوقی و حدود و ثغوری بودند که قانون تعیین می‌کرد.
وظایف بلدیه مشتمل بود بر: بهداشت عمومی، خدمات عمومی، شهرسازی و کارهای عمرانی و جز آن؛ در زمان بروز کمبود نیز مسئولیت توزیع کالاهای کمیاب را برعهده می‌گرفت. بلدیه مأمورانِ اجرایی خاص داشت و همچنین به وضع عوارض می‌پرداخت و دارای بودجه ویژه بود، ولی مأموران رسمی آن کارمند دولت بودند.
(۱) ابوالضیاء توفیق، نمونه ادبیات عثمانیه، استانبول ۱۳۰۶.
(۲) دستور، استانبول ۱۸۷۲ـ ۱۹۲۸ (مشتمل بر متون قوانین مربوط به امور بلدیه).
(۳) رسمی غزته مشتمل بر متون قوانین.
(۴) سعیدپاشا، خاطرات، استانبول ۱۳۲۸.
(۵) قانونلر درگیسی، ۱۹۲۰ به بعد.
(۶) قوانین مجموعه سی، ۱۹۲۰ به بعد.
(۷) مجله امور بلدیه، استانبول ۱۳۳۰ـ ۱۳۳۸ (غنی‌ترین مجموعه مطالب درباره تاریخ تشکیلات بلدیه در ترکیه).
(۸) Osman Ergin، Trkiyede ì ehircilig § in Tarih i ª I nkisaf i §، Istanbul ۱۹۳۶.
(۹) Albert Gorvine، An Outline of Turkish provincial and local government، Ankara ۱۹۵۶.
(۱۰) La Vie juridique des peuples، VII، Turquie، Paris ۱۹۳۹، ۵۷ff.
(۱۱) (برای قوانین بلدیه در جمهوری).
دانشنامه جهان اسلام، بنیاد دائره المعارف اسلامی، ج۱، ص۱۷۰۰، برگرفته از مقاله «بلدیه».
