مالیه عمومی در دوران قبل از پیروزی انقلاب اسلامی ایران (فقه سیاسی)
ذخیره مقاله با فرمت پی دی اف
مالیه عمومی در دوران قبل از پیروزی انقلاب اسلامی ایران فاقد مبنای علمی و شفافیت بود و دخل و خرج دولت تابع اراده مطلق شاهان بود.
نظام مستوفیگری برای جمعآوری مالیات ایجاد شد، اما در عمل با دریافتهای غیرشفاف و باجگیری همراه بود.
با
مشروطه، مالیه عمومی تابع قانون و دارای سرفصلها و جداول مشخص شد، اما معیار علمی برای تعیین مالیات و برآورد درآمد ملی وجود نداشت.
در دوره
پهلوی، بودجهریزی و مالیه عمومی بر اساس الگوبرداری غربی و درآمد نفت انجام شد، اما مدیریت ناکارآمد و سیاستهای مالی بیرویه مشکلات اقتصادی و تورم را تشدید کرد.
تجربه دهههای پایانی قبل از
انقلاب نشان داد که نگاه صرفاً عددی به بودجه و درآمدها بدون ارزیابی ماهوی، نظام مالیه عمومی پایدار ایجاد نکرد.
در دوران طولانى
استبداد (سلاطين) ايران، ماليه عمومى يعنى تعيين هزينههاى عمومى و شيو، تأمين آنها به وسيلهى درآمدهاى عمومى كشور فاقد مبناى علمى و ارزش تجربى و محاسباتى بود و تنها معيار حاكم در هر دو بخش ماليه عمومى كشور زور مدارى دستگاه حاكم و اراده مطلق العنان سلاطين خودكامه بود.
واليان در ايالات، مكلف بودند ماليات و عوارض دلخواه دربار را تأمين و به هر اندازه كه مىتوانند، در ازاى پرداخت به دربار، از مردم ماليات و عوارض دريافت كنند.
اداره ايالات كشور و تغيير و تحول واليان در حقيقت يک تجارت سودآور براى دربار و درباريان محسوب مىشد.
درآمدهاى عمومى، سرفصل، جدول و قانون نداشت.
سمت مستوفيگرى در دربارها براى تنظيم دخل و خرج هاى دولت، تنها مركز تصميمگيرى به حساب مىآمد، مستوفيان در دوران
صفوی از اقتدار بسيارى برخوردار بودند كه به تدريج با گرايشهاى دربار سلاطين به تمركز، اقتدار تضعيف شد و در دوران
قاجاریه يکبار ديگر مستوفيگرى بازسازى و احيا شد.
امیرکبیر در احياى مستوفيگرى ابتكار عمل از خود نشان داد و كشور را به شش حوزه مالياتى تقسيم كرد و مستوفىالممالک به عنوان سرپرست امور مالياتى، مديريت اين حوزهها را بر عهده گرفت و اداره امور درآمدهاى عمومى دولت در يک يا چند حوزه به يک مستوفى محول شد.
مستوفيان موظف بودند بر اساس دستور العملهاى صادره از مستوفىالممالک يا فرمان مستقيم شاه، مالياتها و عوارض را وصول و بر مبناى دفاتر، بخشى را به حقوق بگيران دولت و بخش ديگر را به مصرف پرداخت حوالههايى كه از مركز به آنها ابلاغ مىشد و بخشى را به والى و سهم دربار را به خزانه شاه واريز كنند.
نظام مستوفيگرى در واقع پوششى بود كه در درون آن به طور سنتى نوعى باجگيرى و خريد و فروش سمتهاى دولتى انجام مىشد و هركدام از واليان طبق سنتهاى قبلى واليان و اراده شخص والى جديد همه آنها را مشخص مىنمود.
واليان نيز به نوبه خود نايبان و گماشتگانى داشتند كه بايد ميزان مبلغ مورد نظر والى را به موقع به والى مىپرداختند و خود هر آنچه كه مىخواستند، از مردم مىگرفتند و گاه اين سلسلهمراتب به چند مرحله پايينتر مىرسيد و در ازاى ماليات و عوارض پرداختى به دربار، چند برابر آن از مردم وصول مىشد.
با استقرار نظام مشروطه در ايران، ماليه عمومى تابع قانون مصوب مجلس شوراى ملى شد و هركدام از درآمدهاى عمومى و هزينههاى عمومى داراى سرفصلها و جدولهاى معينى شد و اشكال محاسبات عمومى به ظاهر بر طرف شد.
اما مشكل محتوايى نظام مالى دولت همچنان به قوت خود باقىماند.
زيرا، هيچگونه معيار علمى براى تعيين و حتى برآورد درآمد ملى وجود نداشت و دولت ابزار لازم براى محاسبه آمارى درآمدها و محاسبه آمارى توليدها را براى رسيدن به ميزان درآمد ملى جهت تعيين مالياتهاى منطقى را در دست نداشت و معيارهايى چون، جمعيت، قدرت پرداخت ماليات، بهاى خدمات دولت، توزيع عادلانه خدمات عمومى، طبقهبندى مالياتها، شيوههاى صحيح و دقيق دريافت ماليات، جرايم مالياتى و تكنيکهاى فنى بودجه بندى به طور مشخص در دست نبود.
با همان سنگ زيربنا، بودجه عمومى كشور از آغاز مشروطيت با تلفيق چند فقره قوانين ماليه عمومى
فرانسه، توسط صنيع الدوله تهيه و در سال (۱۲۸۹ م) در مجلس شوراى ملى تصويب شد و در دوران مشروطه
پهلوی نيز در اشكال مختلف از الگوهاى غربى شبيه سازى به عمل آمد و هيچگاه منافع ملى و مصالح اقتصاد كلان كشور منظور نشد.
هر چند تصويب قانون محاسبات عمومى توسط مجلس شوراى ملى، راه را براى نوعى نظارت مجلس بر عملكرد دولت در درآمدهاى عمومى و هزينههاى دولتى باز كرد، اما با آمدن مورگان شوستر و دستياران او از
آمریکا و تصدى سمت خزانهدارى كل و اداره امور ماليه عمومى كشور، همه انتظارها براى حفظ منافع ملى و مصالح اقتصادى كشور به باد رفته بود و ته مانده آن چيزى جز وابستگى نبود.
با وجود هياهوى زيادى كه رژيم پهلوى در زمينه اصلاحات و نوسازى به راه انداخته بود، سياستهاى مالى دولت همچنان ناپايدار و شكننده باقىمانده و از سال (۱۳۲۲ تا ۱۳۳۹ هـ.ش) بيش از ده بار قانون مالياتها تغيير يافت
و هياهوى دوم در زمينه مدرنيزم و
انقلاب سفید نيز جز پيچيدهتر كردن مشكلات ماليه عمومى كشور سودى نبخشيد و درآمدهاى دولت همجنان متكى بر سيستم تک محصولى نفت و پايههاى نامشخص سنتى ماليات و اصول ناشناخته الگوهاى برگرفته از نظامهاى غربى در زمينه بودجهبندى باقىماند و با وجود تغيير الگوى درآمدى دولت و تحولاتى كه در ساختار مالياتى به وجود آمد.
اما مشكل عدم تعادل آشكار بين درآمدها و هزينههاى دولت و تأمين كسرى بودجه از اعتبارات بانكى و تكيه بر خامفروشى نفت كه نوعى پرداخت از سرمايه ملى محسوب مىشود و فقدان سازمان قابل اعتماد براى تشخيص و وصول صحيح ماليات و رويه ناكارآمد تأمين اطلاعات دقيق مالياتى، همچنان رژيم را با نابسامانى سياسى از قبيل خشم مردم و اختلال هاى اقتصادى مانند تورّم و گرانى روبهرو كرد و نظام حاكم را بيش از پيش به وابستگى همهجانبه به غرب كشانيد و در نهايت، چنين وضعيتى عامل شتاب زاى روند
انقلاب اسلامی شد.
لازم به ذكر است كه براى نخستين بار در سال (۱۳۲۷ هـ.ش) تنظيم بودجه به صورت برنامهاى مطرح شد، ولى قانون مصوب همان شكل متداول قبلى را حفظ كرد و بودجههاى تفصيلى و برنامههاى اجرايى دستگاهها همچنان در قانون كل كشور منعكس نشد.
بودجه سالهاى (۱۳۴۰ و ۱۳۴۲ هـ.ش) به صورت تصويبنامه، جايگزين قانون شد.
در سال (۱۳۴۴ هـ.ش) لايحه بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه تنظيم و براى اولين بار به تصويب قوه مقننه رسيد
و بودجه برنامهاى در سال (۱۳۵۲ هـ.ش) در مجلس تصويب شد، ولى تلفيق ها و طبقهبندىها و پيشبينىهاى آن به مرحله اجرا درنيامد و سياستگذاریها به نتيجه نرسيد و در عمل هر نوع امكان كنترل و ارزشيابى در مصرف منابع مالى عمومى از دست رفت و سرانجام به جداسازى برنامهريزى نيروى انسانى و تفويض آن به سازمان ديگرى به نام سازمان امور ادارى و استخدامى انجاميد.
سال (۱۳۵۳ هـ.ش) به دليل افزايش فوقالعاده بهاى نفت هر چند بسيارى از تنگناها را در برنامههاى مالى دولت باز كرد، اما در عمل با سياستهاى بىرويه، اسراف كارىها، نظام انبساط مالى كه در بودجه دولت ديده شد، نه تنها فرصت استفاده از موقعيت استثنايى بالا رفتن سطح درآمدهاى عمومى را از دست داد.
بلكه خود عامل بروز آثار تورمى هولناک در سالهاى (۱۳۵۵ و ۱۳۵۶ هـ.ش) شد و پيشبينىهاى خوشبينانه ناشى از درآمدهاى بىسابقه نفتى سال (۱۳۵۲ هـ.ش) كه به توسعه بىرويه بوروكراسى و عمليات به ظاهر عمرانى رژيم انجاميد، تعهدات مالى كمرشكنى را بر دوش دولت نهاد و اقتصاد ملى را در حد ورشكستگى قرار داد.
تجربه مازاد مالى در سال (۱۳۵۴-۱۳۵۳ هـ.ش) نشان داد كه ماهيت نظام ماليه عمومى و ارزيابى بودجه عمومى، در موازنه عددى و مقايسه اعداد و ارقام مربوط به درآمدها و هزينههاى عمومى خلاصه نمیشود و اين شيوه، همواره گمراهكننده بوده، كه توازن و حتى مازاد داشتن بودجه را دليلى بر وصول به نظام ماليه عمومى مطلوب به حساب آورد.
نگرش موازنهاى كه در بودجهبندى دهه آخر قبل از پيروزى انقلاب اسلامى براى رژيم شاه وضعيت مطلوبى را به تصوير مىكشيد در عين نابسامانىهاى ماهوى، بر نگاه صورى به حجم درآمدهاى عمومى متكى بوده، به طور معمول بيشتر اين درآمدها غير واقعى بوده و در عمل در دراز مدت توفيقى به دستيابى به آنها حاصل نمىشده است.
• عمید زنجانی، عباسعلی، فقه سیاسی، ج۲، ص۴۶۸-۴۷۰.
