وظائف و مسئولیتهای شورای نگهبان (فقه سیاسی)
ذخیره مقاله با فرمت پی دی اف
شورای نگهبان بر پایه اصل نود و یكم
قانون اساسی ایران تأسیس شد.
وظیفه اصلی آن تأیید مطابقت مصوبات قانونی با موازین اسلامی و قانون اساسی است.
تمامی قوانین، لایحهها، آییننامهها و فرمانهای اجرایی پیش از اجرایی شدن به بررسی این شورا میرسند.
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری، مجلس و همهپرسیها و ارزیابی صلاحیت داوطلبان را بر عهده دارد.
تفسیر نهایی قانون اساسی نیز به عهده این نهاد است.
اعضای شورا شامل شش
فقیه (منصوب توسط
ولی فقیه) و شش حقوقدان (منتخب توسط قوه قضاییه و تصویب مجلس) میشود.
نظر شورا باید حداکثر در ده روز پس از دریافت مصوبه صادر شود.
این مجموعه وظایف به منظور حفظ توازن قوا و اطمینان از اجرای اصول اسلامی و قانون اساسی تدوین گردیده است.
گاه ديده مىشود در به كار بردن عنوان شوراى نگهبان پسوندى بر آن اضافه مىشود و از اين نهاد با نام شوراى نگهبان قانون اساسى ياد مىگردد به تصور اينكه وظيفه شوراى نگهبان منحصر در حفظ قانون اساسى است، در صورتى كه شوراى نگهبان طبق قانون اساسى
جمهوری اسلامی ایران داراى وظایف و مسئوليتهاى متعددى است كه ذيلاً مورد بررسى قرار مىگيرد:
مهمترين وظيفه شوراى نگهبان تشخيص مطابقت كليه قوانين و مقررات كشور با موازين اسلامى و اجراى
حاکمیت اين اصل نسبت به كليه مصوبات مجلس شوراى اسلامى است.
و به همين دليل مجلس شوراى اسلامى بدون وجود شوراى نگهبان اعتبار قانونى ندارد مگر در دو مورد زير:
الف. تصويب اعتبار نامه نمايندگان مجلس شوراى اسلامى.
ب. انتخاب شش نفر حقوقدان براى عضويت شوراى نگهبان.
زيرا مورد اول صرفاً مربوط به تشكيل مجلس شوراى اسلامى است و از موضوع مسئوليت شوراى نگهبان خارج است و مورد دوم نيز در رابطه با تشكيل اصل شوراى نگهبان است كه مشروط به وجود آن نمىتواند باشد.
مسئوليت پاسدارى از
احکام اسلام به آن معنى كه توضيح داده شده با فقهاى شوراى نگهبان است و رأى اكثريت شش نفر در تشخيص مغايرت يا عدم مغايرت لازمالاجرا است.
در مورد وظيفه شوراى نگهبان نسبت به پاسدارى از
احکام اسلام دو مطلب قابل بحث و بررسى است:
مطلب اول:
تعبير متفاوتى است كه قانون اساسى در معنى اين مسئوليت، در دو جا به طور جداگانه آورده است.
نخست در اصل چهارم قانون اساسى كه گفته است كليه قوانين و مقررات كشور بايد بر اساس موازين اسلام باشد و مفهوم آن لزوم مطابقت كليه قوانين حاكم با موازين اسلامى است.
و مورد دوم در اصل نود و يكم قانون اساسى است كه تعبير به عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احكام اسلام شده است.
ابتدا بنظر مىرسد كه عدم مغايرت قوانين مصوبه با موازين و احكام اسلام، مفهومى اعم از مطابقت با آن دارد، زيرا چه بسا قوانين و مقررات جديدى كه مغاير با احكام اسلام نيست ولى به دليل عدم وجود موضوع و زمينه براى آن قوانين، در اسلام سابقه قانونى نداشته و در شرع، حكم مشابهى در آن مورد پيدا نشود.
مانند قوانين مربوط به امور هواپيمایى و اختراعات و راهنمایى و رانندگى و نظایر آنها.
به همين دليل برخى تصور كردهاند كه منظور از جمله: «
بايد بر اساس موازين اسلام باشد» همان عدم مغايرت با
احکام اسلامی است.
ولى اگر در دو تعبير ذكر شده دقت بيشترى مبذول گردد معلوم خواهد شد كه اين دو تعبير جز مسأله مطابقت و مغايرت از جهت ديگرى هم با هم متفاوتند.
در اصل چهارم
قانون اساسی كلمه موازين اسلامى به كار رفته و در اصل نود و ششم از كلمه احكام اسلام استفاده شده است.
اين دو تعبير متفاوت مىتوانند ابهام فوق را برطرف نمايند، زيرا قانون اساسى هرگز مطابقت قوانين مصوبه را با احكام اسلامى الزامى نشمرده است بلكه گفته است كليه قوانين بايد با موازين اسلامى مطابقت نمايد.
معنى موازين اسلامى اعم از احكام اسلام است، زيرا قواعد كلى فقهى و اصول عقليه و عمليه جزء موازين اسلامىاند، ولى احكام اسلام بر آنها صدق نمىكند.
در مورد همان مثالهایى كه گفته شد گرچه در اسلام حكم شرعى مشخصى درباره هواپيمایى و اختراعات و راهنمایى و رانندگى و امثال آن نداشتهايم ولى كليه قوانين مربوط به اين مسائل با قواعد كلى فقهى و اصول عمليه قابل تطبيق مىباشند.
اما در مورد مغايرت و عدم مغايرت، بر اساس اصالت و لزوم حفظ احكام
اسلام، تصريح شده است كه بايد قوانين با
احکام موجود مغايرتى نداشته باشد.
مطلب دوم:
در اصل چهارم قانون اساسى وظيفه مطابقت كليه قوانين و مقررات كشور كه اعم از مصوبات مجلس شوراى اسلامى و مصوبات ديگر سازمانهاى صلاحيتدار است با موازين اسلامى، بر عهده اعضاى فقهاى شوراى نگهبان نهاده شده و در اصل نود و يكم نيز به طور مطلق با جمله «
پاسدارى از احكام» تعبير شده كه مىتواند مانند اصل چهارم شامل مصوبات سازمانهاى صلاحيتدار غير از مجلس شوراى اسلامى هم باشد.
ولى در اصل نود و ششم به ذكر مصوبات مجلس شوراى اسلامى اكتفا شده و تشخيص عدم مغايرت آنها با احكام اسلام به فقهاى شوراى نگهبان تفويض گرديده است.
گرچه در اصل پنجاه و هشتم و پنجاه و نهم اعمال قوه قانونگذارى فقط از دو طريق پيشبينى شده است نخست از طريق مجلس شوراى اسلامى كه از نمايندگان مردم تشكيل مىگردد و دوم در موارد خاصى از طريق مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى، ولى طبق اصل يكصد و سى و هشتم قانون اساسى هيئت وزيران و وزراء نيز مىتوانند مصوبات و آیيننامهها و بخشنامههایى را تهيه و به مورد اجرا بگذارند.
و اصل يكصد و سى هشتم چند مورد از آن را پيشبينى نموده است:
۱. آیيننامههاى اجرایى كه در مواردى هيأت وزيران يا وزيرى مأمور تنظيم آن مىشوند.
۲. مصوبات و آیيننامههایى كه به منظور انجام وظایف ادارى از طرف هيئت وزيران تنظيم مىگردد.
۳. مصوبات و آیيننامههایى كه به منظور تأمين اجراى قوانين توسط هيئت دولت تهيه مىشود.
۴. مصوبات و آیيننامههایى كه براى تنظيم سازمانهاى ادارى به وسيله هيأت دولت وضع مىگردد.
۵. آیيننامههایى كه هر يک از وزيران مىتوانند در حدود وظایف خويش و مصوبات هيأت وزيران تنظيم نمايند.
۶. بخشنامههایى كه هر يک از وزيران در چارچوب وظایف خود و مصوبات هيأت دولت صادر مىكنند.
مفاد اين تصويبنامهها و آیيننامهها و بخشنامهها نبايد با متن و روح قوانين كشور مخالفت داشته باشد.
در اصل هشتاد و پنج
قانون اساسی ضمن اينكه اختيار قانونگذارى را منحصر به مجلس شوراى اسلامى دانسته در موارد ضرورت، اختيار وضع بعضى از قوانين را به كميسيونهاى داخلى مجلس تفويض كرده است، البته با قيد تعيين مدت براى اجرا به صورت آزمايشى و اينكه تصويب نهایى با خود مجلس است.
مفاد اين اصل آن است كه كميسيونهاى داخلى مجلس شوراى اسلامى هنگامى مىتوانند به وضع برخى از قوانين بپردازند كه اين اختيار از ناحيه مجلس شوراى اسلامى به آنها تفويض شده باشد.
بر اين موارد بايد همه پرسى را نيز اضافه نمود كه طبق اصل پنجاه و نهم اعمال قوه مقننه را از طريق همه پرسى و مراجعه مستقيم به آراى عمومى پيشبينى نموده است.
آيا در تمامى اين موارد كه مقرراتى براى اجرا در كشور وضع مىشود، موكول به نظر شوراى نگهبان مبنى بر مطابقت آن مقررات با موازين اسلامى است مىباشد يا نظر شوراى نگهبان تنها در مورد مصوبات مجلس شوراى اسلامى نافذ است؟
روح قانون اساسى و مفاد اصل چهارم، تعميم مسئوليت شوراى نگهبان نسبت به همه مواردى است كه به نحوى مقررات لازمالاجرا در جمهورى اسلامى وضع مىگردد.
گرچه اخص بودن مورد اصل نود و ششم قانون اساسى اين احتمال را به وجود مىآورد كه عموم اصل چهارم با قيدى كه در اصل نود و ششم آمده اختصاص به مورد مصوبات مجلس پيدا كند، ولى دقت در روح قانون اساسى كه اسلامى بودن ملزوم آن است و كيفيت عمومى كه در اصل چهارم آمده معلوم مىكند كه عموم اصل چهارم خود ابا از تخصيص دارد و سياق تعبير به منظور بيان عموم بوده است.
شوراى نگهبان در پاسخ شوراى عالى قضایى در فروردين ماه (۱۳۶۰ هـ.ش) تعميم اصل چهارم را مورد تأييد قرار داده است.
دومين مسئوليت بزرگى كه بر عهده شوراى نگهبان است حراست و پاسدارى از
قانون اساسی است، تا هيچ قانون و مقرراتى خارج از چارچوب قانونى اساسى وضع و به مورد اجرا گذاشته نشود.
اين مسئوليت بر خلاف وظيفه پاسدارى از
احکام اسلام كه انحصاراً بر عهده اعضايى فقهاى شوراى نگهبان است مربوط به همه اعضاى شوراى نگهبان است بدين معنى كه:
هرگاه در مواردى اكثريت اعضاى دوازده نفره شوراى نگهبان مغايرت قانون و مقرراتى را با قانون اساسى تشخيص دهند، آن قانون (كان لم يكن و ملغى) تلقى خواهد شد.
براى هر نظامى مشكل تعارض و تغاير قوانين و مصوبات قوه مقننه با قانون اساسى، از مهمترين مسائل حقوقى و قضایى است و هر كدام به تناسب ماهيت نظام و شيوههاى حقوقى و قضایى كه اتخاذ مىكنند راهحلى براى نجات از اين مشكل پيشبينى مىكنند.
اين مشكل در مورد كشورهایى كه تجديد نظر در قانون اساسى را به عهده پارلمان و همان نهادى گذارده است كه قوانين عادى را نيز وضع مىكند، بيشتر جلوهگر است.
پيدا كردن راهحلها نه تنها مشكل حقوقى و قضایى دارد اصولاً از نظر سياسى و اصل تفكيک قوا نيز پيامدهایى دارد كه معمولاً منجر به خلل در تعادل و توازن قوا مىگردد.
ما در آغاز اين بحث به اين موضوع اشاره نموديم.
در
جمهوری اسلامی ایران نهادى مستقل و جداگانه براى حل اين مشكل پيشبينى شده كه از خارج روى قواى حاكم عمل مىكند و بنا به تركيب خاص و جايگاه مكتبى كه دارد به دور از هر نفوذ و انحراف است.
نكتهاى كه در مورد كيفيت عمل شوراى نگهبان نسبت به انجام وظيفه پاسدارى از
قانون اساسی بايد مورد توجه قرار داد مسأله اعتبار تشخيص و نظر همه اعضاى شوراى نگهبان اعم از فقها و حقوقدانان است كه به نظر مىرسد در اين طرح دو موضوع مورد توجه قرار گرفته است:
اول: حضور
ولی فقیه در اين امر خطير كه توسط تشخيص و رأى نمايندگان
ولایت امر معلوم مىگردد.
دوم: انضمام تعهد به تخصص است كه در نتيجه، احتمال هر گونه شائبه اعمال نفوذ و خطاى عمد را در مورد تشخيص شوراى نگهبان منتفى مىسازد.
نكته ديگر در انجام اين مسئوليت خطير از طرف شوراى نگهبان بررسى رابطه اين مسأله با مسئوليت مشابه ديگرى است كه قانون اساسى در اصل يكصد و سيزدهم بر عهده مقام رياست جمهورى گذاشته است و رئيس جمهور را مكلف به اجراى
قانون اساسی نموده است.
گرچه ظاهر اصل يكصد و سيزدهم نظارت بر اجراى صحيح قانون اساسى است ولى با توجه به اينكه در موارد تعارض و تغاير قوانين عادى با اصول قوانين اساسى، اجراى صحيح قانون اساسى به مخاطره مىافتد، تداخل وظایف شوراى نگهبان و رياست جمهورى كاملاً آشكار مىشود.
آيا منظور از اصل يكصد و سيزدهم، نظارت رئيس جمهور بر جريان اجراى قانون اساسى پس از اظهار نظر شوراى نگهبان است يا همزمان؟
بديهى است در صورت اول نيز تشخيص «
صحيح اجرا نشدن قانون اساسى»، ممكن است به دليل مباينت قوانين و مقررات با قانون اساسى و يا به دليل اختلالات اجرایى و سرپيچى و يا خطاى مأموران اجرایى دولت باشد.
بنابر احتمال اول و صورت دوم (همزمانى) مسأله، تداخل مسئوليتهاى دو نهاد قانون اساسى مشكل بزرگى را به وجود خواهد آورد.
تصور اينكه نهاد رياست جمهورى عمدتاً در رابطه با مسائل اجرایى است و مسئوليت اجراى قانون اساسى هم مانند ساير مسئوليتهاى اجرایى اين نهاد مربوط به كيفيت اجرا است نه مسأله تشخيص و قضاوت، نمىتواند اين مشكل حقوقى راهحل كند، زيرا اصل يكصد و سيزدهم غير از مسئوليت رياست قوه مجريه كه صرفاً يک وظيفه اجرایى است دو مسئوليت ديگر نيز در كنار آن ذكر كرده است:
۱. اجراى قانون اساسى،
۲. تنظيم روابط قواى سهگانه.
ولى در مورد تنظيم روابط قواى سهگانه نيز اين مشكل وجود دارد كه مفهوم آن آيا صرفاً يک مسأله اجرایى است يا ماهيتاً يک مسأله حقوقى و قضایى يا مسئوليتى مركب از آن دو است؟
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جزئيات اين مسائل را روشن نكرده و براى حل اين مشكلات، آیيننامههاى قانون را نيز پيشبينى نكرده است.
يکبار كه از طرف نهاد رياست جمهورى آیيننامه اجرایى اصل يكصد و سيزدهم براى مشخص شدن وظایف و مسئوليتهاى رئيس جمهورى اسلامى تنظيم و از طريق نمايندگان مجلس اول شوراى اسلامى به صورت طرح در مجلس مطرح شده بود، نتيجه مطلوبى گرفته نشد و همچنان در بوته اجمال باقى ماند.
بديهى است اين ابهام تأثيرى در عمل ندارد زيرا مسئوليت تفسير قانون اساسى بر عهده شوراى نگهبان است و تفسير شوراى نگهبان اين مشكلات را در عمل حل خواهد كرد.
به نظر مىرسد كليه وظایف رئيس جمهور مربوط به مسائل اجرایى باشد و اصل يكصد و بيست و سوم را در اين مورد مىتواند گوياترين سند دانست كه رئيس جمهور را موظف مىكند مصوبات مجلس يا نتيجه همهپرسى را پس از طى مراحل قانونى و ابلاغ به وى، امضا كند و براى اجرا در اختيار مسئولان بگذارد.
خوشبختانه در بازنگرى سال (۱۳۶۸ هـ.ش) اين بند از مسئوليتهاى رياست جمهورى حذف و به دو مسئوليت رياست قوه مجريه و اجراى قانون اساسى اكتفا گرديد.
اصل نود و چهارم قانون اساسى هر نوع تمحيلات احتمالى را براى معوق گذاردن مصوبات مجلس شوراى اسلامى برطرف نموده و با تعيين مدت حداكثر براى اظهارنظر و اعلام رأى شوراى نگهبان تكليف مصوبات مجلس را مشخص نموده است.
طبق اين اصل كليه مصوبات مجلس شوراى اسلامى بايد به شوراى نگهبان فرستاده شود و شوراى نگهبان موظف است آن را حداكثر ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسى مورد بررسى قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براى تجديد نظر بازگرداند و در غير اين صورت مصوبه قابل اجرا است.
ماده ۱۳۹ آیيننامه داخلى مجلس شوراى اسلامى مصوب تاريخ هيجدهم ارديبهشت ماه (۱۳۶۲ هـ.ش) مىگويد:
هرگاه ظرف مدت تعيين شده، شوراى نگهبان مخالفت خود را اعلام نكرد، مصوبات از طرف مجلس جهت امضاء به دفتر رياست جمهورى ابلاغ مىشود و طبق ماده ۱۴۰ همين آیيننامه مصوبات مجلس تا زمان اعلام نظرنهابى شوراى نگهبان از دستور خارج نمىشود.
شوراى نگهبان در صورت رد مصوبات مجلس موظف است دليل رد را صريحاً به مجلس گزارش نمايد.
در اصل نود و پنجم
قانون اساسی مواردى پيشبينى شده است كه اگر شوراى نگهبان مدت ده روز را براى رسيدگى و اظهار نظرنهایى كافى نداند در اين صورت مىتواند از مجلس شوراى اسلامى حداكثر براى ده روز ديگر با ذكر دليل خواستار تمديد وقت شود.
در سيستم كنترل مصوبات مجلس شوراى اسلامى توسط يک نهاد مستقل دو مشكل به نظر مىرسد:
مشكل اول تمحيلات احتمالى است كه با وجود آمدن مشكلاتى در تشكيل نهاد كنترلكننده از اين فترت سوء استفاده مىشود خواه ناخواه يا مصوبات مجلس از كنترل خارج مىگردد و يا مجلس به تعطيل كشانده مىشود.
مشكل دوم با وجود نهاد كنترلكننده به دلایلى بررسى و اظهار نظرنهایى ممكن است به تعويق بيفتد و كار مجلس و اجراى قوانين دچار اختلال گردد.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با اتخاذ تكنيک جالبى هر دو مشكل راهحل كرده است.
اصل نود و سوم، مجلس شوراى اسلامى را بدون وجود شوراى نگهبان فاقد اعتبار قانون مىشمارد و اصل نود و چهارم حداكثر بررسى و اظهار نظرنهایى شوراى نگهبان را ده روز و در موارد استثنایى قابل تمديد تا ده روز ديگر، آن هم با موافقت مجلس شوراى اسلامى مىداند.
طبق اصل نود و هفتم، اعضاى شوراى نگهبان به منظور تسريع در كار مىتوانند هنگام مذاكره درباره لايحه يا طرح قانونى در مجلس حاضر شوند و مذاكرات را استماع نمايند، ولى اين عمل در همه موارد به صورت يک وظيفه الزامى نيست و شوراى نگهبان مىتواند طى جلسات اختصاصى كه دارد در زمينه مصوبات مجلس به بررسى و شور بپردازد و در مدت قانونى رأى خود را مبنى بر موافقت يا مخالفت اعلام نمايد.
ولى در يک مورد حضور اعضاى شوراى نگهبان در جلسات مذاكرات مجلس شوراى اسلامى الزامى است و آن وقتى است كه طرح يا لايحهاى فورى در دستور كار مجلس قرار مىگيرد و اعضاى شوراى نگهبان بايد در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمايند.
طبق آیيننامه مصوب هيجدهم ارديبهشت ماه (۱۳۶۲ هـ.ش) (ماده ۱۱) لوايح و طرحهاى مجلس چهار قسم است:
عادى، يک فوريتى، دو فوريتى و سه فوريتى.
منظور از لوايح و طرحهاى يک فوريتى آن است كه پس از تصويب فوريت به كميسيون ارجاع مىشود تا خارج از نوبت مورد بررسى قرار گيرد و لوايح و طرحهاى دو فوريتى آن است كه پس از تصويب دو فوريت بلافاصله به طبع و توزيع آن اقدام و ۲۴ ساعت پس از توزيع در مجلس مطرح مىشود.
لايحه و طرح سه فوريتى آن است كه وقتى كه سه فوريتى به تصويب مجلس رسيد در همان جلسه وارد دستور مىگردد.
طبق تبصره يک ماده ۱۱۶ آیيننامه داخلى مجلس فقط در موارد اضطرارى مىشود تقاضاى سه فوريت نمود كه بايد با دلایل كافى نيز همراه باشد.
بر اساس اصل نود و هفتم، حضور اعضاى شوراى نگهبان در مجلس به هنگام بررسى طرحها و يا لايحههاى فورى الزامى است، ولى ماده ۱۴۱ آیيننامه داخلى مجلس مورد ديگرى را به اين صورت بيان كرده است كه مصوبات غير دو فوريتى و سه فوريتى كه از طرف شوراى نگهبان رد شده به كميسيون مربوط ارسال مىشود و با اعلان قبلى وقت بحث، با حضور نماينده شوراى نگهبان موارد اعتراض براى اصلاح مورد بحث قرار مىگيرد.
هرگاه شوراى نگهبان نمايندهاى براى حضور در اين شور نفرستد چه اتفاقى رخ خواهد داد؟
آيا چنين الزامى منافات با اختيارى بودن حضور اعضاى شوراى نگهبان در مجلس نيست؟
اگر اين الزام بخاطر فوريت داشتن لايحه يا طرح است چرا اختصاص به دو فوريتى و سه فوريتى داده شده و اصولاً چرا نبايد خود اعضاى شوراى نگهبان در اين جلسات شركت كنند؟
ظاهراً مشكل به اين گونه حل مىشود كه اين الزام را شوراى نگهبان با اعلام موافقيت خود نسبت به آیيننامه داخلى مجلس به طور اختيارى پذيرفته و آن را مخالف با قانون اساسى ندانسته است.
بسيارى از مشكلات حقوقى نظامهاى سياسى به ويژه در مورد مسائلى كه در روابط قواى سهگانه بوجود مىآيد مربوط به برداشتهاى متفاوت از قوانين اساسى كشورها است كه تنها با ارجاع تفسير
قانون اساسی به يک نهاد مشخص و قابل اطمينان حل شدنى است.
در برخى كشورها مانند جمهورى فدرال
آلمان هرگاه اركان عمده دولت فدرال در استنباط از قانون اساسى به لحاظ حدود اختيارات و تكاليف آنان اختلافى رخ دهد هر كدام از رئيس جمهور يا دولت فدرال يا مجلس فدرال يا شوراى ايالات و همچنين برخى ديگر از مراجع قانونى كه در ماده ۴۵ قانون اساسى آن كشور مندرج گرديده مىتواند رأى نهایى را از طريق اين دادگاه بدست آورند.
در قانون اساسى
فرانسه شوراى قانون اساسى مركب از نه عضو است كه هر كدام از رئيس جمهور و رئيس مجلس ملى و رئيس سنا سه نفر را انتخاب مىكنند و براى مدت ۹ سال تشكيل مىگردد.
و شخص رئيس جمهور نيز به خودى خود بدون هيچ تشريفاتى عضو شورا است.
شوراى قانون اساسى وظایفى دارد كه از مهمترين آنها اظهار نظر در معانى الفاظ و همچنين تفسير كلى قانون اساسى فرانسه است.
در قانون اساسى اتحاد جماهير شوروى (سابق) هر گونه اظهار نظر درباره قانون اساسى به وسيله سوويت عالى و با اكثريت دو سوم آراء اعضا امكانپذير بود (ماده ۴۶) و هيأت رئيسه سوويت عالى در صورت لزوم براى تفسير از بعضى مواد قانون اساسى قطعنامه صادر مىكردند.
در ايالات متحده
آمریکا ديوان عالى كشور مرجع نهایى رسيدگى به كليه مسائل مربوط به قانون اساسى كشور است و دادگاههاى عالى فدرال آن را
حق قانونى خود مىدانند و علىرغم انتقاد مخالفين مبنى بر عدم وجود تصريحى در قانون اساسى آمريكا نسبت به اعطاى چنين قدرتى عظيم به دستگاه قضایى، معتقد است كه اين وظيفه قاضى است كه در برابر قوه مقننه و مجريه بايستند و بگويد:
اين است مرز اقتدار شما.
شما تا اينجا مىتوانيد برويد نه فراتر از آن
بدين وسيله قوه قضایيه كه عالیترين ركن آن ديوان عالى است از لحاظ نظارت و كنترلى كه به عمل مىآورد، كليد فهم نظام قانون اساسى ايالات متحده آمريكا است.
در سال (۱۹۳۸ هـ.ش) روزولت رئيس جمهور وقت آمريكا وقتى سياست جديد خود را در برابر ديوان عالى كشور كه موارد زيادى از اين سياست را مخالف قانون اساسى شمرد باطل شده ديد قضات ديوان عالى را به مينگذارانى تشبيه كرد كه ماهرانه زيرزمينى كار مىكنند تا پايههاى نظام فدرال را ويران كنند.
جفرسون نيز قبلاً گفته بود قضات ديوان عالى با تفسيرى كه از قانون اساسى مىكنند اين نظام را كه بايد ميان حكومت عام و يک حكومت مركب از ايالات خاص سازش و هماهنگى ايجاد كند، صرفاً به يک
حکومت عام و عالى تبديل مىكنند.
با وجود اين در سال (۱۹۵۸ هـ.ش) دهمين كنگره سالانه رؤساى دادگاههاى ايالتى آرزو كرد كه ديوان عالى همچنان يكى از بزرگترين اختيارات قضایى خود را كه جلوگيرى قضایى از تجاوز به
قانون اساسی است به كاربرد تا نظام فدرال ادامه يابد و گفته مىشود كه على رغم همه انتقادها هنوز در ايالات متحده آمريكا هيچ شخص صالحى پيشنهاد نكرده است.
كه چنين اختيارى از دادگاهها سلب شود.
ولى هنوز هم بعضى از حقوقدانان آمريكا بر اين عقيدهاند كه اين اختيارات وسيع تجاوز و غصب
حق و خارج شدن ديوان عالى كشور از حدود مقرر در قانون اساسى آمريكا است و اين اختيارات كه صرفاً متكى به رويه قضایى ديوان عالى ايالات متحده آمريكا است موجب گرديده است كه چند تن قاضى كه توسط رئيس جمهور تعيين مىشوند اراده عمومى مردم را با نظريات شخصى و يکطرفه خود از اثر بيندازند و بدون توجه به تحولات خارجى كشور كليه اصول و مفاهيم حقوقى را تغيير دهند و با رأى خود سرنوشت جامعه را در برابر قانون با مسئلهاى خاص تعيين كنند و لو اينكه نظر قاضى با مصالح كشور و آراء عمومى به كلى معارض باشد.
جالبتر اين است كه قوه قضائيه با اين همه اختيارات، كاملاً در كنترل قدرت رياست جمهورى
آمریکا است.
چنانكه روزولت در جريان شكست طرح سياست جديدش در برابر مقاومت قضات ديوان عالى كشور آمريكا تهديد كرد كه عده قضات ديوان عالى را با انتصاب عده كافى افزايش خواهد داد تا از حصول اكثريت به نفع خود اطمينان يابد.
در قانون اساسى
جمهوری اسلامی ایران مسئوليت خطير تفسير قانون اساسى طبق اصل نود و هشتم به عهده شوراى نگهبان نهاده شده و تصويب اكثريت سه چهارم آنان را معتبر شمرده است.
اين طرح همانطور كه قبلاً هم گفته شد به منظور حفظ استقلال و توازن قوا و برقرارى اصل تفكيک قوا و جلوگيرى از تمركز قدرت مورد توجه قرار گرفته و تركيب شوراى نگهبان و
استقلال اين نهاد در برابر قواى سهگانه اين امكان را به اين نهاد مىدهد كه بدون بر هم زدن تعادل قوا با داشتن صلاحيتهاى لازم به تفسير قانون اساسى بپردازد و خود از نفوذ قواى سهگانه خارج باشد.
زيرا همانگونه كه قبلاً توضيح داده شد در انتخاب اعضاى شوراى نگهبان،
رهبر و قوه قضایيه و قوه مقننه مؤثرند و نقش هرکدام نيز به دليل صلاحيتهاى لازم است.
قانون اساسى شرايط خاصى براى رئيس جمهور تعيين كرده است، كه بايد رئيس جمهور از ميان رجال مذهبى و سياسى و ايرانى الاصل، تابع ايران، مدير و مدبر، داراى حسن سابقه،
امانت، تقوا،
مؤمن و معتقد به مبانى
جمهوری اسلامی ایران و
مذهب رسمى كشور انتخاب گردد.
بنابراين كسانى كه داوطلب براى شركت در انتخابات رياست جمهورى هستند بايد كليه شرايط فوق را دارا باشند و بدون احراز چنين صلاحيتهایى شركت در انتخابات غيرقانونى است.
در اين مورد دو مسأله قابل بحث است:
۱. چرا بايد كليه داوطلبان واجد چنين شرابطى باشند.؟
۲. تشخيص صلاحيت داوطلبان (واجد شرايط بودن آنها) چگونه بايد احراز گردد؟
بررسى مطلب اول مربوط به بحث قوه مجريه و نهاد رياست جمهورى است كه ما در جاى ديگر آن را مورد بحث قرار دادهايم.
اما در مورد مطلب دوم بايد گفت ارجاع امر تشخيص صلاحيت كانديداها براى رياست جمهورى به قوه مقننه يا قوه قضایيه نوعى اعمال نفوذ در قوه مجريه و نتيجتاً منافى با اصل تفكيک و استقلال قوا كه در اصل پنجاه و هفتم نيز به آن تصريح شده خواهد بود و واگذارى آن به تشخيص مردم نيز به دليل تخصصى بودن صفات و شرايط لازم براى داوطلبى رياست جمهورى موجب گمراهى مردم مىگردد و از سوى ديگر اصولاً مراعات قانون اساسى را نمىتوان به تشخيص عامه مردم واگذار كرد.
از اينرو بايد صلاحيت داوطلبان رياست جمهورى توسط نهاد مستقلى مورد اطمينان كه مرجع در مسائل اساسى و قانون اساسى است مورد بررسى قرار گرفته و پس از احراز آن به مردم اعلام گردد.
به همين دليل است كه در بند چهارم اصل يكصد و دهم قانون اساسى صلاحيت داوطلبان رياست جمهورى از جهت دارا بودن شرايطى كه در قانون اساسى آمده بايد قبل از انتخابات به تأييد شوراى نگهبان و در دوره اول انتخابات رياست جمهورى (قبل از تشكيلات اولين شوراى نگهبان) به تأييد رهبر برسد.
در حقيقت شوراى نگهبان كارى را به نمايندگى از رهبر انجام مىدهد كه ذاتاً از مسئوليتهاى
رهبری و از شئون
ولایت امر و اختيارات
ولی فقیه است.
در جمهورى اسلامى
ایران رئيس جمهور داراى اختياراتى است كه
مشروعیت آن موكول به امضا ولى فقيه است و بدون آن غير
فقیه نمىتواند آن اختيارات را اعمال نمايد. (حتى با داشتن آراء مردم و
مشروعیت مردمى)
شوراى نگهبان طبق اصل نود و نهم قانون اساسى بر انتخابات رياست جمهورى نظارت دارد، ولى در اصل يكصد و هيجدهم
قانون اساسی در مورد اولين انتخابات رياست جمهورى پيشبينى شده است كه اگر قبل از تشكيلات نخستين شوراى نگهبان انجام گيرد نظارت بر آن را انجمن نظارت بر انتخابات كه توسط قانون تعيين مىشود به عهده خواهد گرفت.
بر اساس اين اصل اولين دور انتخاب رئيس جمهور با نظارت انجمنهاى نظارت طبق آیيننامه خاص مصوب شوراى انقلاب اسلامى مورخ (۱۳۵۸/۹/۲۸) انجام پذيرفت و شوراى نگهبان در آن به دليل عدم تشكيل، نقشى نداشته است.
قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى مصوب مجلس شوراى اسلامى مورخ (۱۳۶۰/۴/۱۵) مقرر داشت كه قبل از شروع انتخابات از سوى شوراى نگهبان هفت نفر از افراد
مسلمان و مطلع و مورد اعتماد داراى حسن سابقه با اكثريت مطلق آراء اعضاى شوراى نگهبان به عنوان هيئت مركزى نظارت بر انتخابات رئيس جمهور و سه نفر به عنوان عضو علىالبدل انتخاب و به وزارت كشور معرفى مىشوند و حداقل دو نفر از اين هفت نفر مىبايست عضو شوراى نگهبان باشند.
طبق ماده ۹ اين قانون:
شوراى نگهبان مىتواند بر حسب نظارت، مستقلاً انتخابات را در هريک از مراحل در كل يا بعضى مناطق با ذكر دليل باطل اعلام كند.
اصل نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات رياست جمهورى كه در اصل نود و نهم و اصل يكصد و هجدهم آمده بر اساس اين پيشبينى است كه نهاد مستقلى كه در زمينه اسلامى بودن نظام و اجراى قانون اساسى مستقيماً مسئوليت دارد امر انتخابات را زير نظر بگيرد.
در رابطه با انتخاب رئيس جمهور بايد مفاد اصل ششم قانون اساسى مبنى بر اتكاء به آراء عمومى و نيز اصل يكصد و چهاردهم مبنى بر انتخاب رئيس جمهور با رأى مستقيم و همچنين اصل يكصد و پانزدهم مبنى بر مراعات شرایط و صفات رئيس جمهور و اصل يكصد و هفدهم كه كيفيت رأىگيرى را بيان مىكند و اصل يكصد و نوزدهم و يكصد و بيستم به مورد اجرا گذارده شود.
و از آنجا كه رئيس جمهور پس از مقام رهبرى عالیترين مقام رسمى را در جمهورى اسلامى دارد و از رجال مذهبى و سياسى انتخاب مىشود و نيز تنفيذ حكم رياست جمهورى قانوناً توسط مقام
رهبری انجام مىگيرد، خواه ناخواه اجراى صحيح اين اصول و مراعات مقررات فوق در مسئوليت نهادى مىتواند باشد كه از دو وجه اسلامى و سياسى، انتخابات رياست جمهورى را زير نظر بگيرد و جريان انتخابات را از نفوذ قواى عمومى كشور خارج سازد.
چنين مسئوليت خطيرى فقط با نهادى چون شوراى نگهبان متناسب و قابل اجرا است.
و بر اين اساس اصلهاى نود و نهم و يكصد و هيجدهم، آن را بر عهده شوراى نگهبان قرار داده است.
در نظام جمهورى اسلامى قوه مقننه عمدتاً از طريق مجلس شوراى اسلامى اعمال مىگردد و مجلس شوراى اسلامى از نمايندگان ملت كه به طور مستقيم و با رأى مخفى انتخاب مىشوند تشكيل مىگردد.
مجلس شوراى اسلامى با داشتن
حق قانونگذارى درباره عموم مسائل (در چارچوب موازين اسلامى و حدود
قانون اساسی) و اختيارات وسيع ديگرى كه دارد عمدهترين ركن جمهورى اسلامى و بارزترين تجلى آراء عمومى است.
اهميت ويژه مجلس شرایط خاصى را در امر انتخابات و نظارت دقيقى را ايجاب مىكند.
طبق اصل شصت و دوم قانون اساسى شرايط انتخاب كنندگان و انتخابشوندگان و كيفيت انتخاب را
قانون معين خواهد كرد.
عدم تعيين اين شرايط در قانون اساسى به دليل آن است كه برخى از شرايط انتخابكننده و انتخاب شونده منوط به مقتضيات زمان و مناسبات عمومى جامعه است كه با تحولات جارى كشور دچار تغييرات كلى مىگردد.
بعضى از اين تغييرات قابل پيشبينى است مانند تعداد نمايندگان مجلس كه در اصل شصت و چهارم با وجود ذكر دويست و هفتاد نفر به عنوان تعداد نمايندگان مجلس، پيشبينى شده است كه در صورت زياد شدن جمعيت كشور در هر حوزه انتخابى به نسبت هر يكصد و پنجاه هزار نفر يک نماينده اضافه مىشود.
مثلاً شرط داشتن سواد و تعيين ميزان آن و برخوردارى از سلامت جسم و حداقل يا حداكثر آن در موارد انتخابكننده يا انتخاب شونده و همچنين مقاماتى كه ممنوع از ثبت نام براى داوطلبى نمايندگى هستند و نظایر آن را نمىتوان تحت ضابطههاى كلى و براى هميشه شرط ثابت قرار داد.
و به همين دليل است كه قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى مصوب (۱۳۵۸/۱۱/۱۷) شوراى انقلاب با قانون انتخابات دومين دوره مصوب (۱۳۶۲/۱۲/۹) در جزئيات، متفاوت است.
از اينرو جزئيات مسائل مربوط به انتخابات در اصل شصت و دوم به قانون عادى واگذار شد و تشخيص صلاحيت داوطلبان نمايندگى را نيز همان قانون مشخص مىنمود.
مثلاً ماده ۵۰ قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى مصوب (۱۳۶۲/۱۲/۹) تشخيص صلاحيتهاى مذكور در اين قانون را به مراجع ذىصلاح مانند، مراكز اسناد انقلاب اسلامى و واحد اطلاعات سپاه و دادستانى كل و سازمان ثبت احوال كشور و اداره تشخيص هويت محول نموده بود و با تشكيل وزارت اطلاعات و انحلال واحد اطلاعات سپاه خود بخود اين بخش از قانون منتفى مىشد و مراجعه به وزارت اطلاعات احتياج به قانون جديد داشت.
و همچنين رزمندگان و مهاجرين شرايط خاصى داشتند كه قانون انتخابات وضع آنها را در رابطه با شركت در انتخابات مشخص مىنمود.
ولى از آنجا كه مسأله نظارت بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى مىبايست توسط نهاد مستقل و صاحب صلاحيتى انجام گيرد و چنين نهادى در نظام جمهورى اسلامى وجود خارجى داشت اين مسئوليت به طور مداوم بر عهده شوراى نگهبان نهاده شد و در اصل نود و نهم قانون اساسى بدان تصريح شد و آیيننامه اجرایى آن طى قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى با چهل ماده و سه تبصره در جلسه (۱۳۶۰/۴/۲۳) به تصويب اكثريت اعضاى شوراى نگهبان رسيد.
قانون اساسی در اصل پنجاه و نهم در مسائل بسيار مهم اعمال قوه مقننه را از راه همه پرسى و مراجعه مستقيم به آراء مردم پيشبينى كرده و اجراى آن را موكول به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس شوراى اسلامى نموده است.
كليه ملاکها و ضوابطى كه در مورد انتخابات رياست جمهورى و مجلس شوراى اسلامى و تشخيص صلاحيت داوطلبان گفته شد در اين مورد نيز صادق است زيرا مسائل بسيار مهم كه ارجاع به آراء عمومى مىشود خواهناخواه رابطه نزديكى با موازين اسلامى و اصول قانون اساسى خواهد داشت و چنين همه پرسى ممكن است با سرنوشت كشور نيز بستگى داشته باشد.
با توجه به اين اهميت فوقالعاده نظارت شوراى نگهبان مىتواند مطمئنترين طريق كنترل به منظور اجراى قانون و رسيدن به نتايج واقعى همه پرسى باشد.
دقت در معنى فلسفه نظارت نشان مىدهد كه منظور قانونگذار از نظارت همان نظرات به معنى استصوابى است و بدون موافقت شوراى نگهبان قانونى بودن انتخاب مخدوش خواهد بود.
بهانهگيرى برخى در جريان انتخابات مجلس شوراى اسلامى مبنى بر اينكه نظارت به اين معنى همان دخالت است كاملاً بىمنطق است زيرا نظارت در مقابل دخالت نيست بلكه نظارت و اجرا دو مفهوم متقابل مىباشند و هر دو به نوعى مقرون دخالتند دخالت در نظارت اظهارنظر قانونى و دخالت نظر در قانونى بودن انتخابات است و معنى دخالت در اجرا انجام انتخابات مىباشد.
•
عمید زنجانی، عباسعلی، فقه سیاسی، ج۱، ص۴۰۰-۴۱۷.
