تفکیک نسبی قوا
ذخیره مقاله با فرمت پی دی اف
یکی از مباحث مطرح شده در
فقه سیاسی است.
تفكيك نسبى قوا
رژيم سياسى با تفكيك نسبى قوا داراى سلسله خصايصى است كه اهم آنها به قرار زير است:
۱) پارلمان مركب از نمايندگان منتخب مردم؛
۲) رييس دولت كه به صورت شكلى مسئوليتهاى قوه مجريه را بر عهده مىگيرد و اختيارات واقعى دولت بر عهده وزرا است؛
۳) وزرا در كل در برابر پارلمان مسئولند و وظايف و اختيارات قوه مجريه را بر عهده دارند ودولت به لحاظ اختيارات و مسئوليتهايش يكپارچه و داراى انسجام سياسى است؛
۴) حزب اكثريت، كه وزرا اغلب توسط آن در پارلمان، از رأى اعتماد برخوردار مىشوند؛
۵) رابطۀ متعادل، پارلمان و قوه مجريه را به همكارى وامىدارد كه هركدام در ديگرى اثرگذار و از ديگرى اثر پذيرند و كيفيت اين همكارى و تعامل از يكسو و تفكيك از سوى ديگر را، قانون اساسى تعيين مىكند؛
۶) تصويب بودجه دولت با پيشنهاد دولت، توسط پارلمان انجام مىشود و پارلمان بر آن نظارت دارد و اين نظارت اغلب از راه ديوان محاسبات بهطور ساليانه صورت مىگيرد؛
۷) نظارت پارلمان بر عملكرد قوه مجريه، قالب هايى مانند سئوال و استيضاح در پارلمان و يا تحقيق وتفحص، جامعه عمل مىپوشد و احيانا به صورت عدم رأى اعتماد ظاهر مىشود. اين حالت سياسى، كه منجر به استعفا
وعزل وزير مىشود ممكن است تعدادى از وزرا و حتى همۀ اعضاى كابينه دولت را شامل شود.
مسئوليت وزرا در اين نوع رژيم به دو صورت متصور است و در هر حال ماهيت اين نوع مسئوليت سياسى است و داراى آثار كيفرى و حقوقى نيست.
الف - مسئوليت جمعى و تضامنى وزيران در قبال مسئوليتهاى مشتركى كه دولت براى انجام وظايف قوه مجريه اتخاذ مىكند. ماهيت اين نوع مسئوليت، از اراده جمعى وزرا در تصميم گيرى ها و مسئوليتهاى مشتركشان ناشى مىشود و معناى آن، اين است كه دولت داراى يك اراده، در انجام وظايف مشترك است و از اتجا كه اين اراده، شامل همه وزراست، در نتيجه، مسئوليتهاى ناشى از اين اراده واحد و مشترك، همه وزيران رادربر مىگيرد؛
ب - مسئوليت اختصاصى هر وزير در حوزۀ وزارتى و وظايفى كه طبق قانون بر عهده دارد، از ارادۀ شخصى او ناشى مىگردد كه از آن به مسئوليت فردى نيز تعبير مىشود. به موجب مسئوليت جمعى و تضامنى، وزرا مكلفند كه از عملكرد دولت بهطور يكپارچه دفاع كنند و مصوبات هيأت دولت را تأييد و امضا كنند و بخشنامههاى هر وزارتى، الزاما بايد با سياست دولت هماهنگ باشند. كه به چند مورد آن اشاره مىشود:
الف - نخستوزير، داراى حق مراقبت و كنترل اعمال وزرا است، زيرا بدون آن در حقيقت بايد از مقام خود كنارهگيرى كند؛
ب - هيچ وزيرى بدون كسب موافقت از هيأت وزيران، نمىتواند به سياستگذاريهاى جديد هرچند در چارچوب وظايف دولت، دست بزند و در صورت اقدام يك وزير به اين عمل انفرادى، يا ساير وزرا بايد او را تأييد نمايند و يا ناگزير استعفاى او را بپذيرند، ج - هركدام از وزرا بايد از هرگونه اظهار نظرى كه به معناى مخالفت با دولت و عملكرد آن است، خوددارى نمايد، مگر آنكه از قبل موضوع اعلامشده با توافق كابينه اتخاذ شده باشد.
رييس دولت در نظامهاى سلطنتى، پادشاه و در نظامهاى جمهورى، رييسجمهور و در نظامهاى سلطنتى، نخستوزير است. اما در رژيم هاى سياسى از نوع اول، معمولا شاه با عباراتى كه در قانون اساسى آورده مىشود از مسئوليت مبرا اعلام مىشود و در اين صورت نيز، رييس مسئول دولت مانند نوع سوم، نخست وزير خواهد بود.
تبرئۀ شاه از مسئوليت، از سنت انگلستان اتخاذ شده كه بر اساس آن «شاه خطا نمىكند» اين مبنا بهتنهايى از نظر عقلانى، فاقد منطق معقول است، اصولا ناقض دموكراسى نيز محسوب مىشود.
در مورد مسئوليت اختصاصى رييس دولت، اختلاف نظر وجود دارد. برخى آن را در ايجاد هماهنگى و نظارت در انجام وظايف وزرا خلاصه مىكنند و بعضى نيز تصدى محدود رييس دولت نسبت به وزارتخانه هايى كه وزير ندارند را ممكن دانستهاند و جمعى نيز بنابر اصل تفكيك نسبى قوا در اين نوع نظامهاى پارلمانى دو وظيفه اصلى زير را از آن رييس دولت شمردهاند:
۱) حق تعيين و معرفى وزرا و عزل آنها كه البته اين حق، مطلق نيست و مشروط به رأى اعتماد پارلمان است. چنانكه در صورت استيضاح وزير توسط پارلمان و عدم رأى اعتماد، چنين وزيرى ناگزير از استعفا است.
به اين لحاظ مىتوان گفت وزرا به نوعى بر رييس دولت
۵۴۳تحميل مىشوند، ولى تأثير پارلمان در نصب و عزل وزرا نقش رييس دولت را در اين دو مورد منتفى نمىكند. اين مشكل در مورد پارلمان هاى دو حزبى يا چند حزبى، به طور واضح آشكارتر مىشود؛
۲) حق انحلال پارلمان در مواردى كه هيأت دولت قادر به تفاهم و همكارى با پارلمان نيست. معناى انحلال پارلمان آن است كه تصميمگيرى در مورد اختلاف بروز كرده به خود مردم واگذار مىشود كه با انتخاب مجدد تكليف پارلمان و كابينه دولت را مشخص كنند.
در صورتى كه حزب اكثريت در پارلمان با كابينه دولت مخالف بورزد و يا احزاب در پارلمان اكثريت داشته باشند، دولت از تجديد انتخاب سودى نخواهد برد و ناگزير مجبور به كنارهگيرى است.
گاه اين وضعيت، بحرانهاى شديد سياسى ايجاد مىكند كه براى كشور خطرناك است. چنانكه در جمهورى چهارم فرانسه در مدت ده سال، بيست دولت تعويض شده، در چنين شرايطى كابينه دولت در ضعيفترين شرايط قرار مىگيرد و به طور معمول به صورت ائتلافى از احزاب مختلف شكل مىگيرد كه با اندك بهانه جناحى يا سياسى، هر آن ممكن است فرو پاشى، دامنگير دولت شود. در هر حال حق انحلال پارلمان براى رييس دولت به خاطر تعادل قوا و امكان عكسالعمل در برابر حق سئوال و استيضاح دولت توسط پارلمان است.
مهمترين خصيصه اين نوع نظام پارلمانى (باتفكيك نسبى قوا) همكارى، هماهنگى و تعامل دو جانبه پارلمان و قوه مجريه است. به طورمعمول همكارىها به اشكال زير انجام مىشود:
الف - تعامل و تعاون در قانونگذارى: اين نوع همكارى، اغلب با تقديم لوايح قانونى از طرف هيأت دولت موجب تقويت و هدايت پارلمان مىشود: قوه مجريه با تجربيات مستمر و داشتن نيروى عظيم متخصص همواره مىتواند پارلمان را در رسيدن به اهداف خود در قانونگذارى يارى دهد و همكارى هيأت دولت با پارلمان در قانونگذارى با شركت وزرا يا نمايندگان وزارتخانهها در كميسيونهاى تخصصى پارلمان نيز انجام مىشود.
نوع ديگرى از اين همكارى را در امضاى مصوبات پارلمان، توسط رييس دولت و ابلاغ رسمى آن براى اجرامى توان ديد، هرچند كه امضاى مصوبات پارلمان توسط رييس دولت يك امر شكلى است. اما معمولا براى جلوگيرى از پيشآمدهاى نامطلوب مدت معينى براى امضا در قانون پيشبينى مىشود كه در صورت تخلف، قانون مراحل بعدى و طبيعى خود را طى مىكند.
اعطاى حق قانونى به دولت براى اعتراض و استنكاف از امضاى مصوبات در صورتى قابلقبول است كه رييس دولت نقطهنظرهاى خود را بهطور مستدل به پارلمان بازگرداند. اين مطلب در برخى از قوانين اساسى كشورها پيشبينى شده است. ولى در هرحال، اعتراض دولت مانع از تصويب نهايى پارلمان نخواهد بود.
گاه در نظامهاى سلطنتى، شاه داراى نوعى حق وتو است، كه بر اساس قانون اساسى، مصوبات پارلمان زمانى قانونى به شمار مىآيد كه مورد تأييد شاه قرارگيرد. اين سنت در واقع بازمانده از دورانهاى اوليه نظامهاى پارلمان انگلستان است كه آثار آن در قانون اساسى مصر مصوب سال ۱۹۳۳ م. و قانون اساسى مشروطه ايران
۵۴۴مصوب سال ۱۳۲۴ ه - ق. به جاى مانده است.
ب - رأى اعتماد پارلمان: راى اعتماد به اعضاى هيأت دولت است كه نوعى تقويت قوه مجريه در ايفاى مسئوليتهاى اجرايى خود محسوب مىشود؛
ج - همكارى قوه مجريه يا قوه مقننه: همكارى دو قوه در تنظيم بودجۀ ساليانۀ دولت، از ديگر موارد همسويى دو قوه است و رعايت تعادل درآمدها و هزينههاى دولت توسط پارلمان به طورى كه از افزايش هزينه بدون پيشبينى درآمد لازم و نيز كاهش درآمد هم با وجود هزينهها خوددارى مىشود، شاهدى بر اين همكارى محسوب مىشود؛
د - مشاركت در وضع مقررات: در برخى از نظامهاى پارلمانى با تفكيك نسبى قوا، تصويب آييننامهها و اساسنامهاى سازمانهاى دولتى به هيأت دولت واگذار مىشود. اين شيوه بهطور بسيار مؤثرى دست قوه مجريه را در انتخاب روشهاى مختلف باز مىگذارد و به مسئولان اجرايى اجازه مىدهد كه در اجراى مصوبات پارلمان از تكنيكها و روشهاى عملىتر استفاده كنند.
در حالى كه اگر روش اجرايى قوانين، يعنى آييننامهها و اساسنامهها توسط پارلمان تصويب شود، مفهوم آن اين نخواهد بود كه قوه مجريه موظف است قانون مصوب پارلمان را به گونهاى كه پارلمان خواسته اجرا كند و چه بسا شيوههاى اجرايى مورد نظر پارلمان، مشكلات بسيارى را در عمل براى قوه مجريه به وجود آورد و يا امكانناپذير باشد.
همچنين يكى از آثار نظام پارلمانى با تفكيك نسبى قوا، رقابت سالم بين دو قوه مقننه و مجريه است. اين رقابت دوجانبه، به دو شكل متفاوت اعمال مىشود. از يكسو قوه مقننه با اعمال نظارت در قوه مجريه بر هشيارى قوه مجريه در اجتناب از خطا و اشتباه مىافزايد و با سئوال و استيضاح حجم كارآيى دولت را بالا مىبرد. و از سوى ديگر قوه مجريه نيز با دفاعيههاى خود از لوايح و اعضاى دولت، نقطهنظرهاى پارلمان را تصحيح وبا قراردادن تجربيات خود در اختيار پارلمان، امكان نتيجهگيرى بهتر و اتخاذ تصميم كاملتر را براى پارلمان فراهم مىآورد و همچنين در انتخابات و تشكيل پارلمان، حسن نيت خود را به اثبات مىرساند.
براى اثرگذارى و اثر پذيرى هر كدام از دو قوه در ديگرى، روشهاى متفاوتى در قوانين اساسى كشورهايى كه داراى نظام پارلمانى با تفكيك نسبى قوا هستند اعمال مىشود كه گاه اين روشها از ايدئولوژى و يا فرهنگ اختصاصى ملتها ناشى مىشود. مانند رويهاى كه در جمهورى اسلامى ايران بنا بر تأكيد امام خمينى (رحمتاللهعلیه) مبنى بر مذاكره و تفاهم نمايندگان مجلس با مسئولان دولت، قبل از طرح سئوال و استيضاح در مجلس به وجود آمد و براى اجتناب از هتك و اتهامات بىاساس به افراد و اخذ نتايج مثبت بدون نياز به سئوال و استيضاح، از اين رويه استفاده شده و نتايج بسيار مؤثرى در كاهش تشنجات مجلس و ايجاد همكارى بيشتر بين دو قوه، از اين راه به بار آمد.
•
عمید زنجانی، عباسعلی، فقه سیاسی، ج۱، ص۵۴۱-۵۴۴.
