تفکیک نسبی قوا
ذخیره مقاله با فرمت پی دی اف
در
فقه سیاسی نظام پارلمانی با
تفکیک نسبی قوا بر همکاری و تعامل متقابل میان
پارلمان و
قوه مجریه استوار است.
قوه مجریه از هیأت وزیران پاسخگو به پارلمان تشکیل میشود و مسئولیت وزرا ماهیتی سیاسی، جمعی و فردی دارد.
پارلمان از طریق
رأی اعتماد،
نظارت، تصویب بودجه و ابزارهایی چون
سؤال و
استیضاح بر
دولت اثر میگذارد.
تعادل قوا از راه همکاری در قانونگذاری، امکان انحلال پارلمان و رقابت سازنده میان دو قوه حفظ میشود.
رژيم سياسى با تفكيك نسبى قوا داراى سلسله خصايصى است كه اهم آنها به قرار زير است:
۱) پارلمان مركب از نمايندگان منتخب مردم است.
۲) رييس دولت كه به صورت شكلى مسئوليتهاى قوه مجريه را بر عهده مىگيرد و اختيارات واقعى دولت بر عهده وزرا است.
۳) وزرا در كل در برابر پارلمان مسئولند و وظايف و اختيارات قوه مجريه را بر عهده دارند و دولت به لحاظ اختيارات و مسئوليتهايش يكپارچه و داراى انسجام سياسى است.
۴) حزب اكثريت، كه وزرا اغلب توسط آن در پارلمان از رأى اعتماد برخوردار مىشوند.
۵) رابطۀ متعادل، پارلمان و قوه مجريه را به همكارى وامىدارد كه هر كدام در ديگرى اثرگذار و از ديگرى اثر پذيرند و كيفيت اين همكارى و تعامل از يكسو و تفكيك از سوى ديگر را،
قانون اساسی تعيين مىكند.
۶) تصويب بودجه دولت با پيشنهاد دولت، توسط پارلمان انجام مىشود و پارلمان بر آن نظارت دارد و اين نظارت اغلب از راه
دیوان محاسبات به طور ساليانه صورت مىگيرد.
۷) نظارت پارلمان بر عملكرد قوه مجريه، قالبهايى مانند سؤال و استيضاح در پارلمان و يا تحقيق و تفحص، جامه عمل مىپوشد و احيانا به صورت عدم رأى اعتماد ظاهر مىشود.
اين حالت سياسى، كه منجر به
استعفا و
عزل وزیر مىشود ممكن است تعدادى از وزرا و حتى همۀ اعضاى كابينه دولت را شامل شود.
مسئوليت وزرا در اين نوع رژيم به دو صورت متصور است و در هر حال ماهيت اين نوع مسئوليت سياسى است و داراى آثار كيفرى و حقوقى نيست:
الف - مسئوليت جمعى و تضامنى وزيران در قبال مسئوليتهاى مشتركى كه دولت براى انجام وظايف قوه مجريه اتخاذ مىكند.
ماهيت اين نوع مسئوليت از اراده جمعى وزرا در تصميمگيرىها و مسئوليتهاى مشتركشان ناشى مىشود و معناى آن اين است كه دولت داراى يك اراده در انجام وظايف مشترك است و از آنجا كه اين اراده شامل همه وزراست، در نتيجه مسئوليتهاى ناشى از اين اراده واحد و مشترك، همه وزيران را در بر مىگيرد.
ب - مسئوليت اختصاصى هر وزير در حوزۀ وزارتى و وظايفى كه طبق قانون بر عهده دارد از ارادۀ شخصى او ناشى مىگردد كه از آن به مسئوليت فردى نيز تعبير مىشود.
به موجب مسئوليت جمعى و تضامنى، وزرا مكلف هستند كه از عملكرد دولت به طور يكپارچه دفاع كنند و مصوبات هيأت دولت را
تأیید و
امضا كنند و بخشنامههاى هر وزارتى، الزاما بايد با سياست دولت هماهنگ باشند كه به چند مورد آن اشاره مىشود:
الف -
نخستوزیر داراى حق مراقبت و كنترل اعمال وزرا است زيرا بدون آن در حقيقت بايد از مقام خود كنارهگيرى كند.
ب - هيچ وزيرى بدون كسب موافقت از هيأت وزيران، نمىتواند به سياستگذاریهاى جديد هر چند در چارچوب وظايف دولت، دست بزند و در صورت اقدام يك وزير به اين عمل انفرادى، يا ساير وزرا بايد او را تأييد نمايند و يا ناگزير استعفاى او را بپذيرند.
ج - هركدام از وزرا بايد از هرگونه اظهار نظرى كه به معناى مخالفت با دولت و عملكرد آن است، خوددارى نمايد مگر آنكه از قبل موضوع اعلام شده با توافق
کابینه اتخاذ شده باشد.
رييس دولت در نظامهاى سلطنتى، پادشاهی و نظامهاى جمهورى
رییس جمهور و در نظامهاى سلطنتى، نخستوزير است.
اما در رژيمهاى سياسى از نوع اول، معمولا شاه با عباراتى كه در قانون اساسى آورده مىشود از مسئوليت مبرا اعلام مىشود و در اين صورت نيز رييس مسئول دولت مانند نوع سوم، نخست وزير خواهد بود.
تبرئۀ شاه از مسئوليت، از سنت
انگلستان اتخاذ شده كه بر اساس آن «شاه خطا نمىكند»؛ اين مبنا به تنهايى از نظر عقلانى فاقد منطق معقول است و اصولا ناقض
دموکراسی نيز محسوب مىشود.
در مورد مسئوليت اختصاصى رييس دولت، اختلاف نظر وجود دارد.
برخى آن را در ايجاد هماهنگى و نظارت در انجام وظايف وزرا خلاصه مىكنند و بعضى نيز تصدى محدود رييس دولت نسبت به وزارتخانههايى كه وزير ندارند را ممكن دانستهاند و جمعى نيز بنابر اصل تفكيك نسبى قوا در اين نوع نظامهاى پارلمانى دو وظيفه اصلى زير را از آن رييس دولت شمردهاند:
حق تعيين و معرفى وزرا و عزل آنها كه البته اين حق، مطلق نيست و مشروط به رأى اعتماد پارلمان است.
در صورت استيضاح وزير توسط پارلمان و عدم رأى اعتماد، چنين وزيرى ناگزير از استعفا است.
به اين لحاظ مىتوان گفت وزرا به نوعى بر رييس دولت تحميل مىشوند ولى تأثير پارلمان در نصب و عزل وزرا نقش رييس دولت را در اين دو مورد منتفى نمىكند.
اين مشكل در مورد پارلمانهاى دو حزبى يا چند حزبى، به طور واضح آشكارتر مىشود.
حق انحلال پارلمان در مواردى كه هيأت دولت قادر به تفاهم و همكارى با پارلمان نيست.
معناى انحلال پارلمان آن است كه تصميمگيرى در مورد اختلافِ بروز كرده، به خود مردم واگذار مىشود كه با انتخاب مجدد تكليف پارلمان و كابينه دولت را مشخص كنند.
در صورتى كه حزب اكثريت در پارلمان با كابينه دولت مخالفت بورزد و يا احزاب در پارلمان اكثريت باشند، دولت از تجديد انتخاب سودى نخواهد برد و ناگزير مجبور به كنارهگيرى است.
گاه اين وضعيت، بحرانهاى شديد سياسى ايجاد مىكند كه براى كشور خطرناك است.
چنانكه در جمهورى چهارم
فرانسه در مدت ده سال بيست دولت تعويض شده، در چنين شرايطى كابينه دولت در ضعيفترين شرايط قرار مىگيرد و به طور معمول به صورت ائتلافى از احزاب مختلف شكل مىگيرد كه با اندك بهانه جناحى يا سياسى، هر آن ممكن است فرو پاشى، دامنگير دولت شود.
در هر حال حق انحلال پارلمان براى رييس دولت به خاطر تعادل قوا و امكان عكسالعمل در برابر حق سؤال و استيضاح دولت توسط پارلمان است.
مهمترين خصيصه اين نوع نظام پارلمانى (با تفكيك نسبى قوا) همكارى، هماهنگى و تعامل دو جانبه پارلمان و قوه مجريه است.
به طور معمول همكارىها به اشكال زير انجام مىشود:
اين نوع همكارى، اغلب با تقديم لوايح قانونى از طرف هيأت دولت موجب تقويت و هدايت پارلمان مىشود:
قوه مجريه با تجربيات مستمر و داشتن نيروى عظيم متخصص همواره مىتواند پارلمان را در رسيدن به اهداف خود در قانونگذارى يارى دهد و همكارى هيأت دولت با پارلمان در قانونگذارى با شركت وزرا يا نمايندگان وزارتخانهها در كميسيونهاى تخصصى پارلمان نيز انجام مىشود.
نوع ديگرى از اين همكارى را در امضاى مصوبات پارلمان، توسط رييس دولت و ابلاغ رسمى آن براى اجرا مىتوان ديد.
هرچند كه امضاى مصوبات پارلمان توسط رييس دولت يك امر شكلى است اما معمولا براى جلوگيرى از پيشآمدهاى نامطلوب مدت معينى براى امضا در قانون پيشبينى مىشود كه در صورت تخلف، قانون مراحل بعدى و طبيعى خود را طى مىكند.
اعطاى حق قانونى به دولت براى اعتراض و استنكاف از امضاى مصوبات در صورتى قابل قبول است كه رييس دولت نقطهنظرهاى خود را مستدل به پارلمان بازگرداند.
اين مطلب در برخى از قوانين اساسى كشورها پيشبينى شده است ولى در هرحال اعتراض دولت مانع از تصويب نهايى پارلمان نخواهد بود.
گاه در نظامهاى سلطنتى، شاه داراى نوعى
حق وتو است كه بر اساس قانون اساسى، مصوبات پارلمان زمانى قانونى به شمار مىآيد كه مورد تأييد شاه قرارگيرد.
اين سنت در واقع بازمانده از دورانهاى اوليه نظامهاى پارلمان انگلستان است كه آثار آن در قانون اساسى
مصر مصوب سال ۱۹۳۳ م. و
قانون اساسی مشروطه ایران مصوب
سال ۱۳۲۴ ه - ق. به جاى مانده است.
راى اعتماد به اعضاى هيأت دولت است كه نوعى تقويت قوه مجريه در ايفاى مسئوليتهاى اجرايى خود محسوب مىشود.
همكارى دو قوه در تنظيم بودجۀ ساليانۀ دولت، از ديگر موارد همسويى دو قوه است و رعايت تعادل درآمدها و هزينههاى دولت توسط پارلمان به طورى كه از افزايش هزينه بدون پيشبينى
درآمد لازم و نيز كاهش درآمد هم با وجود هزينهها خوددارى مىشود، شاهدى بر اين همكارى محسوب مىشود.
در برخى از نظامهاى پارلمانى با تفكيك نسبى قوا، تصويب آييننامهها و اساسنامهاى سازمانهاى دولتى به هيأت دولت واگذار مىشود.
اين شيوه به طور بسيار مؤثرى دست قوه مجريه را در انتخاب روشهاى مختلف باز مىگذارد و به مسئولان اجرايى اجازه مىدهد كه در اجراى مصوبات پارلمان از تكنيكها و روشهاى عملىتر استفاده كنند.
در حالى كه اگر روش اجرايى قوانين، يعنى آييننامهها و اساسنامهها توسط پارلمان تصويب شود، مفهوم آن اين نخواهد بود كه قوه مجريه موظف است قانون مصوب پارلمان را به گونهاى كه پارلمان خواسته اجرا كند و چه بسا شيوههاى اجرايى مورد نظر پارلمان، مشكلات بسيارى را در عمل براى قوه مجريه به وجود آورد و يا امكانناپذير باشد.
همچنين يكى از آثار نظام پارلمانى با تفكيك نسبى قوا، رقابت سالم بين دو
قوه مقننه و مجريه است.
اين رقابت دو جانبه، به دو شكل متفاوت اعمال مىشود:
از يكسو قوه مقننه با اعمال نظارت در قوه مجريه بر هوشيارى قوه مجريه در اجتناب از خطا و اشتباه مىافزايد و با سؤال و استيضاح حجم كارايى دولت را بالا مىبرد.
از سوى ديگر قوه مجريه نيز با دفاعيههاى خود از لوايح و اعضاى دولت، نقطهنظرهاى پارلمان را تصحيح و با قراردادن تجربيات خود در اختيار پارلمان، امكان نتيجهگيرى بهتر و اتخاذ تصميم كاملتر را براى پارلمان فراهم مىآورد.
همچنين در
انتخابات و تشكيل پارلمان،
حسن نیت خود را به اثبات مىرساند.
براى اثرگذارى و اثرپذيرى هر كدام از دو قوه در ديگرى، روشهاى متفاوتى در قوانين اساسى كشورهايى كه داراى نظام پارلمانى با تفكيك نسبى قوا هستند اعمال مىشود كه گاه اين روشها از ايدئولوژى و يا فرهنگ اختصاصى ملتها ناشى مىشود.
رويهاى كه در
جمهوری اسلامی ایران بنا بر تأكيد
امام خمینی (رحمتاللهعلیه) مبنى بر مذاكره و تفاهم نمايندگان
مجلس با مسئولان دولت، قبل از طرح سؤال و استيضاح در مجلس به وجود آمد و براى اجتناب از هتك و اتهامات بىاساس به افراد و اخذ نتايج مثبت بدون نياز به سؤال و استيضاح، از اين رويه استفاده شده و نتايج بسيار مؤثرى در كاهش تشنجات مجلس و ايجاد همكارى بيشتر بين دو قوه، از اين راه به بار آمد.
•
عمید زنجانی، عباسعلی، فقه سیاسی، ج۱، ص۵۴۱-۵۴۴.
